专题·《山东省本科高校分类考核实施方案(试行)解读》

　　推行高等学校分类考核、分类管理是世界高等教育质量管理的普遍做法，同时又是高等教育自身发展规律的客观要求，也是我国高等教育扎根中国大地办大学，办出中国特色，争创世界一流，开创中国特色社会主义大学建设新时代的要求。

　　2019年10月25日，省政府办公厅印发《山东省本科高校分类考核实施方案(试行)》(以下简称《方案》)。该政策文件与省委办公厅、省政府办公厅《关于推进高等教育综合改革的意见》，省政府办公厅《关于推进新时代山东高等教育高质量发展的若干意见》共同构建了我省高校分类发展、分类评价、分类管理的制度体系。目标是建立“分类”而不是“分等”的制度设计，创建高校科学定位、各安其位、特色发展、争创一流的制度生态，完善我省高校内涵发展激励机制，激发高校办学内生活力。本文结合参与文件制订的体会，就我省高校分类发展、分类评价、分类管理的理论与实践背景和现实意义加以解读。

一、高校分类考核、分类管理的价值导向

　　考核本指考查核实，最早见于北齐颜之推《颜氏家训·省事》：“有一礼官，耻为此让，苦欲留连，强加考核。”但《方案》中的考核一词其实更侧重于“评价”的含义，即通过考核来评定不同高校的办学绩效和办学水平，定出等级，为政府后续的资源配置与奖惩政策提供依据，故《方案》明确提到“考核结果作为财政预算管理和实施奖惩的重要依据”。我国对高等学校分类管理问题的关注，始于20世纪90年代，主要有以下四大动因或者价值引导。

　　(一)人才培养功能的价值引导

　　市场经济的迅速发展导致社会分工对人才需求的类型多样化，既需要拥有博士、硕士学位的高层次专门人才，也需要工程师、医师、教师、会计师等高素质应用型人才，更需要大批的生产、管理、服务一线的职业技术技能型人才，客观上需要高等学校按照人才市场的分类需求进行供给侧改革。1994年，谢秉智、迟景明较早提出高校分类发展和分类管理问题，“根据各类高校在性质、职能、作用及其与社会经济之间关系等方面的差异情况和不同特点加强分类指导,以保证和促进高等教育改革的健康发展”。

　　(二)建立公平高等教育政策供给的价值引导

　　1993年《中国教育改革和发展纲要》提出，“不同类型不同层次的高等学校应有不同的发展目标和重点，办出各自的特色”。1998年《中华人民共和国高等教育法》颁布实施，提出“实行高等学校办学水平、教育质量的评价制度，教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估”。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“建立高校分类体系，实行分类管理。发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流”。2017年《国家教育事业发展“十三五”规划》提出“推动地方开展高等学校分类管理改革试点，以人才培养定位为基础建立高等教育分类体系，研究制定高校分类设置、分类指导、分类拨款、分类评估等制度，努力形成高等学校科学定位、特色发展的局面”。我国政府组织的评估和欧美国家具有本质不同，评估结果的效应并不仅仅限于影响高校教育资源的分配导向和社会声誉，还有政府对高校管理者综合素质的评价，尤其是书记、校长治校能力和履职尽职的考核评价，谁来评，评什么,怎么评，自然成为高校关注的热点。相关部门应贯彻落实分类管理的精神,加强评估工作的分类指导,以促进各高校准确定位,创建特色,为社会培养出多规格、多层次的多样化人才。

　　(三)高等学校发展的客观要求

　　2002年我国高等教育毛入学率达到15%，进入大众化发展阶段。高等学校数量规模持续增长，2002年全国高等学校总数为2003所，其中普通高等学校1396所，2018年全国高等学校总数增至2663所，高等教育毛入学率达48.1%，其中本科院校就达1245所。从办学定位、办学理念、学科基础、管理方式、师资队伍、经费保障、生源质量、就业面向等多要素分析，进入高等教育大众化阶段的高等学校呈现出多元化、多类型发展特点，高校确定自身发展目标定位和发展规划、政府科学引导和管理高校发展、公众接受高等教育的选择、高等教育理论工作者开展院校研究都必然需要对高校进行分类考核。

　　(四)高等教育国际发展经验的借鉴

　　虽然欧美国家高校具有高度发展自主权，形成的不同类型主要是基于自我生长的结果，但是“随着高等教育体系的不断完善和组织形式不断分化，越来越多的国家将分类治理作为高等教育宏观管理的重要手段”，这种分类治理是基于高校自身的行动自觉与社会第三方质量评估机构的助推机制形成的。欧美国家高等教育协会组织和高等教育评估机构，根据学校自身的办学定位进行办学质量评估和专业质量认证工作，其核心理念是“确定院校所承诺的目标是否实现或实现的程度”,我国本科教学审核评估模式借鉴了这种理念。对大学办学质量的评价是基于高校对社会自我承诺的实现程度，这种承诺也是基于大学自身所处的高等教育生态系统的生态位所决定的。在自主、竞争、评估中“生成”了世界一流学术型大学，以及以一流本科教育为特色的美国文理学院和以培养应用型人才为特色的德国一流应用技术型大学、普通四年制学院或社区学院。

　　从高校主体、政府管理、社会需求、国际经验4个维度看，对高校进行分类考核、分类管理是高等教育进入大众化、全球化、现代化阶段一种必然发展趋势，只是不同的主体对分类考核、分类管理的价值追求和工作意图存在差异。

二、高校分类考核、分类管理方式方法的多样性

　　从国内外高等学校分类研究、分类评价与分类管理实践多角度来审视，高校分类管理问题由于涉及理论与实践多重因素影响，对如何分类，存在多样化的观点的实践导向。

　　联合国教科文组织、美国卡内基基金会的高校分类是在国际上有广泛影响的分类体系，它们的分类特点具有层级性的特点。联合国教科文组织2011年版《国际教育标准分类法》将中学后教育归于第三级教育，共分5个层级和普通型、职业型、专业型3种类型。2015年版美国卡内基基金会的高校分类体系或称为分类维度可概括为“6+1”体系，“6”是指基本分类、本科教育分类、研究生教育分类、入学学生类型分类、本科生类型分类、规模和住宿设置分类，“1”为新增分类标准，根据高校自愿参加的社区参与情况进行分类，主要考查高校“教师教学和学生学习等活动对社区的影响及双方的合作关系;学校资源对社会服务活动和学校活动对社区发展的影响;学校的社会服务课程及投入的师生比例情况等”。

　　高教界比较认同的高校分类方法是“四分法”，即把本科高校分为研究型、研究教学型、教学研究型、教学型4类。对高教政策产生重大影响的是潘懋元先生的“三分法”。第一种类型，学术型大学，也就是传统的综合性大学或所谓的“研究型大学”，以学习基础学科和应用学科的基本理论为主，研究高深学问，培养学术人才。其培养层次为：本科(学士学位)→硕士(学位)→博士(学位)。第二种类型，应用型本科高校，可以是多科性或单科性的院校，多科性的可以称作大学，单科性的称作学院。主要以学习各行各业的高科技专门知识为主，将高新科技转化为生产力(包括管理能力、服务能力)，培养不同-层次的应用型专门人才，如工程师、医师、律师、教师和管理干部等。其培养层次均为：本科(学士学位或专业文凭)→专业硕士(学位或专业文凭)→专业博士(学位或专业文凭)。第三种类型，职业技术高校，也可以是多科性或单科性的院校，主要以学习各行各业职业技能为主，培养不同层次的生产、管理、服务第一线的技能型人才。其培养层次为：专科(副学士学位或职业技术文凭)→职业技术本科(学士学位或职业技术文凭)→职业技术硕士(学位或职业技术文凭)。教育部教育事业统计报表，将大学分为综合类、理工类、农林类、医药类、师范类、语言类、财经类、政法类、体育类、艺术类、民族类等11类。

　　在政策实践层面，《上海高等教育布局结构与发展规划(2015-2030年)》采用双维度“十二宫格”分类方法：一维按照人才培养主体功能将高校划分为学术研究型、应用研究型、应用技术型和应用技能型4种类型;另一维按照学科门类(专业大类)将高校划分为综合性、多科性、特色性3个类别，两个维度形成12种结构类型。《广东省“十三五”高等教育“创新强校工程”总体方案(试行)》将高校分为高水平大学、高水平理工科大学、应用型本科高校、高职院校等4种类型进行分类建设。

　　目前，按照类型而不是分层分等的理念对高校进行分类，承认并引导高校多样化发展，是高校分类管理的主流发展趋势。如2010年1月由欧盟资助开发的《大学地图：欧洲高等教育机构分类》提出高校分类评价的6个分类维度、23个具体指标，从不同的视角来考查高等教育活动，大学能够从不同的侧面来展示自己的活动特色，社会用户也可以使用“查找”工具根据自己的偏好优先选取分类维度和指标，创造属于自己的个性化分类子集。

三、我省高校分类考核、分类管理的目标导向

　　我省实施高校分类考核第一个目标导向是落实国家和省委、省政府关于推进高等教育分类管理的政策要求和工作部署。2019年4月我省印发《关于推进新时代山东高等教育高质量发展的若干意见》，其中明确提出“加强考核与评价。建立高校分类管理与评价体系，按年度组织开展绩效考核，考核结果作为财政预算管理和实施奖惩的重要依据”的改革工作部署。

　　第二个目标导向是省际高校教育质量竞争的客观需要。在国家“双一流”建设过程中，我省有两所部属高校进入世界一流大学建设行列，有3所部属高校的6个学科进入世界一流学科建设行列，总体看我省高等教育总体实力居国家前列。但深入分析可以发现，我省高等教育高质量发展存在竞争性危机。实施高校分类考核，意在充分发挥资源配置和政策引导作用，在招生、学科规划、人才培养、师资评聘、拨款制度等方面进行配套改革，创建科学有序的竞争环境，激发高校的办学活力，引导高校合理定位、协同发展，破解山东高等教育“有山无峰”的困境。

　　从政策导向看，我们了解到目前国内已经有上海、浙江、重庆、广东等16个省(市、自治区)陆续推行分类考核、分类管理具体政策。其实江苏早在2013年颁布的《江苏省政府办公厅关于推进教育现代化建设的实施意见》中就明确提出，

　　“探索建立高校分类体系，制定高校分类发展规划，实行分类管理、分类指导、分类评价，引导高校科学定位、错位竞争、特色发展、争创一流”，并确立南京师范大学、南京工业大学、南京信息工程大学、苏州大学、扬州大学作为首批现代化示范高校给予重点建设。2012年《河南省人民政府关于全面提高高等教育质量的若干意见》提出，加强高水平大学建设，支持郑州大学和河南大学创建国内一流大学，加大郑州大学“211工程”建设力度，支持河南大学实施百年名校振兴计划。实践证明这两个省份分类进行重点建设，为其省属高校进入国家“双一流”建设计划奠定了基础。

　　第三个目标导向是鼓励高校在各自领域办出特色、争创一流。从大学理想看，追求“高、大、全”以及升格、更名具有历史发展合理性，但从地方高校拥有发展资源的现实看，省属高校所获办学经费、学术资源、政策资源、学生资源、社会资源均与部属高校不在一个层级，不符合从实际出发、实事求是的原则，不具备现实可行性，引致分类不清，定位不明，发展方向趋同，学科专业低水平重复设置，与我国多样化、多层次的经济发展结构不相适应等问题。在资源有限的前提下，实施分类考核，以评促建、以评促管、以评促特、以评促强，引导高校分类发展成为必然的政策选择。

　　总之，推行高等学校分类考核、分类管理是世界高等教育质量管理的普遍做法，同时又是高等教育自身发展规律的客观要求，也是我国高等教育扎根中国大地办大学，办出中国特色，争创世界一流，开创中国特色社会主义大学建设新时代的要求。(参考文献略)

　　(作者简介：赵长林，聊城大学副校长，聊城大学高等教育研究院教授，硕士生导师，主要从事课程与教学基本理论和大学课程与教学研究。)

作者：赵长林

编辑：王骄